¿Quién pagará todo esto?

Los Presupuestos Generales del Estado son la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer el sector público y de las estimaciones de ingresos que se prevea liquidar durante el correspondiente ejercicio y, por ello, constituyen una pieza esencial en la ejecución anual del programa político del Gobierno. Por ello se dice que los Presupuestos traducen en cifras las opciones políticas y económicas reales del Ejecutivo y que, en consecuencia, el debate presupuestario se caracterice como el debate político por excelencia. Así se explica que la Constitución haya dedicado a los Presupuestos un artículo de cierta extensión que, a su vez, ha sido objeto de un intenso desarrollo, tanto legal como jurisprudencial y doctrinal.

En ese desarrollo se pueden apreciar diversas fases que han puesto de manifiesto otros tantos problemas relacionados con la Ley de Presupuestos:

1ª En un primer momento, lo que se planteó fue la naturaleza de esa Ley y, en conexión con ello, su capacidad para modificar tributos. Ello dio lugar a un temprano pronunciamiento del Tribunal Constitucional en 1981, al que más adelante se hará cumplida referencia.

2ª Posteriormente, el problema se centró en la determinación del contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado y la afirmación de la imposibilidad de abordar cualesquiera materias, como hasta ese momento había venido sucediendo. Este problema fue despejado mediante la STC 76/1992, de 14 de mayo, en la que el Tribunal adopta una tesis restrictiva que limita los posibles contenidos materiales de la Ley. De esas limitaciones nacieron las denominadas Leyes de Medidas o de Acompañamiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, lo que ha levantado una nueva polémica doctrinal resuelta por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 136/2011, de 13 de septiembre, y otras posteriores, que más adelante se analizarán.

3ª Aún podría identificarse una última fase que se inicia con la adopción, por el Consejo Europeo de Ámsterdam (1997), del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con el objetivo de supervisar y coordinar las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros para hacer cumplir los límites de déficit y deuda establecidos por el Tratado de Maastricht.

Recientemente, la crisis económica global iniciada en el año 2008 ha motivado la revisión de las políticas comunitarias en esta materia, así como la aprobación de una extensa normativa centrada en la estabilización y consolidación de las finanzas públicas. Así, cabría mencionar las medidas contempladas en el conjunto de Directivas conocidas como "Six Pack" del año 2011 y la adopción del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria -el llamado Pacto fiscal- del año 2012, por el que los Estados miembros firmantes se comprometen a alcanzar una situación de equilibrio o superávit en sus Administraciones Públicas, así como incorporar los límites de déficit y endeudamiento a sus respectivos Ordenamientos internos. Un año más tarde se adoptaban dos nuevas Directivas ("Two Pack") con la finalidad de reforzar el llamado "aspecto preventivo" de la disciplina presupuestaria.

Cambios normativos que se han traducido, en el ámbito interno, en la aprobación de sucesivas leyes de estabilidad presupuestaria -la última, por Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril-, en modificaciones de la Ley General Presupuestaria y, finalmente, en la reforma constitucional del artículo 135.

En la medida de lo posible, haremos referencia a estas fases, identificables en la evolución de las Leyes de Presupuestos post-constitucionales, y a los problemas evidenciados en cada una de dichas fases. Sin embargo, en nuestra exposición primará un criterio de división que se atiene a la propia división del artículo 134 de la Constitución en números o apartados, de modo que, dada la extensión del mismo, procede analizar cada uno de esos apartados por separado, aun cuando en algunos casos se agrupen apartados afines.

Apartado 1. La competencia en la elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.

Antecedentes históricos y Derecho comparado.

La distribución de tareas entre Gobierno y Parlamento que la Constitución establece en cuanto se refiere a la aprobación de los Presupuestos, cuenta con arraigados antecedentes en nuestro Derecho histórico y se corresponde con lo que ocurre también en los países de nuestro entorno. En efecto, los Parlamentos medievales, incluidas nuestras Cortes, encontraron su principal razón de ser en la aprobación de los tributos extraordinarios que el monarca les demandaba, acuciado por las crecientes necesidades de la Corona. El Parlamento se reservó entonces la decisión sobre las cargas a imponer por el Monarca hasta que el absolutismo regio oscureció la posición de aquél.

La reafirmación del Parlamento, paralela a la afirmación del constitucionalismo, supuso la asunción nuevamente de las competencias financieras que en otro tiempo había tenido. Así, nuestras Constituciones históricas, desde 1812 y cualquiera que fuese el signo ideológico de las mismas, han establecido una división de competencias similar a la que hoy luce en el artículo 134.1 de la Constitución. De entre los precedentes históricos destaca por su proximidad la Constitución de 1931 (artículo 107.1), en la que se expresa sintéticamente el papel que el Gobierno y el Parlamento han de asumir en la aprobación de los Presupuestos, del mismo modo en que hoy lo hace el artículo 134.1. Sin embargo, la redacción final de este precepto arroja una fortísima influencia del artículo 54.1 de la Ley Orgánica del Estado de 1967, que utilizaba una fórmula gramatical prácticamente idéntica a la actualmente vigente.

El Gobierno aparece, pues, como el único titular de la iniciativa legislativa cuando se trata de la Ley de Presupuestos (de ahí que la legislación presupuestaria y el Reglamento del Congreso de los Diputados hablen de "proyecto" de Ley), lo cual supone una modulación de lo dispuesto en el artículo 87 de la propia Constitución, el cual atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, así como a las Comunidades Autónomas. Naturalmente, la Constitución no determina qué instancia dentro del Gobierno ostenta el protagonismo en la elaboración del Presupuesto, lo que se resuelve en la Ley General Presupuestaria de acuerdo con el tradicional sistema español que atribuye al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el papel central en la elaboración del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Como es sabido, en el Derecho comparado pueden registrarse dos fórmulas distintas que identifican dos sujetos también distintos encargados de la elaboración del Presupuesto. Conforme al modelo norteamericano, es la Oficina de Presupuestos de la Presidencia de la Nación la que asume esa tarea, de modo que la misma no recae en un Departamento concreto sino en el Presidente de los Estados Unidos y en el staff que le asiste. Por el contrario, el sistema generalizado en Europa, de influencia francesa y del que España participa, atribuye el papel decisivo en la elaboración del Presupuesto al Ministerio de Hacienda, el cual asume la tarea de coordinar y dar forma definitiva al Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, resultado de la agregación de los presupuestos de los distintos Departamentos y Organismos públicos.

La cuestión se resuelve hoy en los artículos 36 y 37 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en términos que otorgan la preponderancia al Ministerio de Hacienda, al cual corresponde fijar, mediante orden, el procedimiento para la elaboración de los Presupuestos y las directrices, criterios, limitaciones y prioridades que han de observarse en su elaboración. Asimismo, los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado han de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sus propuestas de Presupuestos previamente para que aquél configure el anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado que, finalmente, elevará al Consejo de Ministros para su conversión en Proyecto de Ley.
A su vez, las Cortes Generales deben examinar, enmendar y aprobar los Presupuestos presentados. La fórmula que utiliza la Constitución ("examinar, enmendar y aprobar") tiene su origen, como se ha dicho, en los precedentes históricos, pero no atribuye a las Cámaras una competencia nueva y distinta de las que les corresponden en el curso del procedimiento legislativo. Así, los Reglamentos del Congreso y del Senado regulan el procedimiento de aprobación de los Presupuestos en los respectivos Títulos dedicados al procedimiento legislativo -V y IV-, como corresponde en definitiva a su naturaleza de Ley, si bien las especialidades que rigen en su tramitación justifican su concreta ubicación en Capítulos diferenciados de los que prescriben el procedimiento "común" u "ordinario".

El procedimiento de aprobación de los Presupuestos.

Las especialidades parlamentarias del procedimiento presupuestario nacen de los artículos 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 148 a 151 del Reglamento del Senado, así como del artículo 75.3 de la Constitución. Tomando en cuenta esos preceptos, las especialidades más significativas del procedimiento presupuestario pueden cifrarse como sigue:

- La aprobación final de los Presupuestos ha de tener lugar siempre en el Pleno, sin que quepa en este caso la delegación legislativa plena a favor de la Comisión, tan habitual en el Congreso y menos frecuente en el Senado.
- La tramitación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado goza siempre de preferencia respecto de los demás trabajos de las Cámaras.
- Las enmiendas presentadas al Proyecto de Ley de Presupuestos que supongan aumento de créditos deben proponer una baja de igual cuantía en la misma sección.

Asimismo, el procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado ha experimentado ciertas modificaciones a lo largo de los más de dos decenios que han seguido a la aprobación de la Constitución. En primer lugar, ha adquirido carta de naturaleza un trámite no previsto originalmente, nacido de una práctica reiterada y ya consolidada, con arreglo a la cual la tramitación en sede parlamentaria de los Presupuestos se inicia con una ronda de comparecencias de los altos cargos de la Administración General del Estado con rango inferior al de Ministro, a fin de que expliquen los fundamentos y razones de las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley, en lo que se refiere al presupuesto de las unidades a su cargo.

Las citadas comparecencias se celebran en Comisión a petición de los distintos Grupos Parlamentarios, generalmente dentro de los primeros quince días posteriores a la presentación del Proyecto de Ley, por lo que se refiere al Congreso de los Diputados. El incremento del número de comparecencias solicitadas impide que la Comisión de Presupuestos, encargada de la tramitación del Proyecto, pueda celebrar todas las comparecencias solicitadas, de modo que se ha arbitrado una fórmula conforme a la cual la Mesa de la Comisión de Presupuestos, oídos los Portavoces de la misma, remite la celebración de las comparecencias solicitadas a las distintas Comisiones sectoriales, atendiendo a la naturaleza del cargo cuya comparecencia se solicite (así, por ejemplo, el Subsecretario del Ministerio de Agricultura comparecerá ante la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca) quedando para su comparecencia ante la Comisión de Presupuestos las autoridades de los Ministerios de Economía y Hacienda y Administraciones Públicas, entre otras.

En el Senado se repite un trámite similar cuando el Proyecto de Ley se presenta ante esa Cámara, si bien el número de comparecencias solicitadas suele ser más reducido, lo que permite celebrarlas todas en la propia Comisión de Presupuestos de la Cámara Alta.

La segunda e importante tras*formación que ha sufrido el procedimiento presupuestario deriva de la reforma del artículo 135 CE y subsiguiente aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15.6 de la citada Ley, el procedimiento presupuestario se inicia ahora con el debate previo y aprobación del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, referido a los tres ejercicios siguientes al corriente. Dicho Acuerdo se remitirá a ambas Cámaras que, en forma sucesiva y tras el correspondiente debate en el Pleno, se pronunciarán aprobándolo o rechazándolo en conjunto, sin que quepan votaciones separadas. Si el Congreso o el Senado rechazaran los objetivos fijados, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, habrá de remitir un nuevo Acuerdo que se someterá a idéntico procedimiento. Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes, los proyectos de Presupuestos de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos (art. 15.7 Ley Orgánica 2/2012).

Apartado 2. El principio de anualidad. El contenido de la Ley de Presupuestos.

Antecedentes históricos.

El presente apartado dispone de amplios precedentes en nuestro Derecho histórico puesto que, a excepción del Estatuto Real de 1834, que admitía la vigencia bianual del Presupuesto, todas las Constituciones del siglo XIX y la de 1931 han establecido la regla de la anualidad para el Presupuesto, en el que debían incluirse los gastos y las contribuciones o ingresos que permitiesen sufragar esos gastos. Aunque sin rango constitucional, debe mencionarse también la excepción que supuso la Ley de 18 de diciembre de 1950, que modificó la Ley de Administración y Contabilidad de 1 de julio de 1911, cuya modificación introdujo en nuestro Derecho la regla de la bianualidad.

Por el contrario, la referencia a la consignación de los beneficios fiscales que en este apartado se contiene es de nuevo cuño y obedece a una enmienda presentada por el Senador Fuentes Quintana en la Comisión Constitucional de la Cámara Alta (Diario de Sesiones del Senado de 8 de septiembre de 1978, páginas 2488-2489). Mediante esa enmienda se pretendía facilitar la tras*parencia y publicidad de los llamados gastos fiscales, es decir, el conjunto de exenciones, bonificaciones e incentivos fiscales que minoran los ingresos tributarios del Estado.

Por lo demás, el artículo 134.2 de la Constitución ofrece tres grandes aspectos para su análisis: el principio de anualidad del Presupuesto; el contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado; y, finalmente, el problema de la consignación de los beneficios o gastos fiscales.

El principio de anualidad.

El principio de anualidad se hallaba recogido, naturalmente, en el artículo 49 de la Ley General Presupuestaria de 1988 y vuelve a ser reiterado en el artículo 34 de la vigente Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, de modo que los Presupuestos Generales del Estado han de ser elaborados anualmente y presentados con esa misma periodicidad para su aprobación por las Cámaras. Al mismo tiempo, los créditos aprobados limitan su vigencia también a un solo ejercicio, de modo que la parte no realizada de dichos créditos queda anulada (artículo 49 de la Ley 47/2003).

El carácter anual de los Presupuestos Generales del Estado ha de conciliarse ahora con las previsiones más amplias contenidas en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta Ley adopta un periodo temporal de tres años en lo que se refiere a la definición del objetivo de estabilidad presupuestaria (artículo 15.1), de modo que los Presupuestos de cada ejercicio se enmarcan en una previsión u horizonte temporal más amplio, sin renuncia al principio de anualidad que obliga a la aprobación de una nueva Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio. En cumplimiento del artículo 15.6 de la citada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el Gobierno remitió recientemente a las Cortes el último Acuerdo por el que se fijaban los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus sectores para el periodo 2016-2018 y el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2016, resultando aprobado por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado en sus sesiones de 15 de julio y 16 de julio de 201, respectivamente.

El contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

La cuestión relativa al contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha sido, sin duda, la que ha tenido un desarrollo más fecundo y a la que se ha dedicado una mayor atención como consecuencia de la jurisprudencia constitucional que ha delimitado ese contenido. Frente a los excesos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en las que además de los gastos e ingresos del sector público se incluía todo tipo de modificaciones legales en el articulado de la Ley, el Tribunal Constitucional estableció un límite al contenido de las citadas Leyes, de modo que éstas han de circunscribirse ahora a la aprobación de ingresos y gastos y a las decisiones que contribuyen a hacer efectiva la política económica del Gobierno, quedando excluidas cualesquiera otras materias, so pena de inconstitucionalidad. La serie jurisprudencial es en este punto amplísima y se inicia con la STC 76/1992, de 14 de mayo, a la que han seguido, entre otras, las SSTC 237/1992, de 15 de diciembre, 83/1993, de 8 de marzo, 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 28 de junio, 61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre, 130/1999, de 1 de julio, 131/1999 de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, 32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio, 274/2000, de 15 de noviembre, 109/2001, de 26 de abril y 202/2003, de 17 de noviembre, 238/2007, de 21 de noviembre, 74/2011, de 19 de mayo, 9/2013, de 28 de enero, 217/2013, de 19 de diciembre y, finalmente, las más recientes 152/2014, de 25 de septiembre y 44/2015, de 5 de marzo.

Las restricciones que el Tribunal Constitucional ha impuesto a la Ley General de Presupuestos del Estado, con fundamento en el artículo 134.2 de la Constitución, han generado la aparición de las llamadas Leyes de Medidas o Acompañamiento, sobre las cuales también se ha pronunciado críticamente la doctrina, que denuncia la heterogeneidad de materias que las mismas abordan y el excesivo número de modificaciones legales que introducen anualmente, de un modo que, al decir de la doctrina, en nada contribuye a la realización del principio de seguridad jurídica.

En relación con las Leyes de Medidas se han interpuesto varios recursos de inconstitucionalidad que, a diferencia de los recursos habituales que impugnan preceptos concretos de una determinada Ley, se dirigen contra la Ley en su totalidad. Es decir, ponen en cuestión la Ley como tal, la existencia misma de una norma que anualmente introduce un número de modificaciones elevado, por entender que ello vulnera, entre otros, el principio de seguridad jurídica. En este sentido han sido recurridas las Leyes 50/1998, 55/1999, 24/2001 y 62/2003, todas ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Según la jurisprudencia constitucional (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, 36/2013, de 14 de febrero, 111/2013, de 9 de mayo, 132/2013, de 5 de junio, entre otras) estas leyes no son contrarias a la Constitución pues, aunque la opción elegida por el legislador pueda ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la técnica jurídica, el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales (las conocidas como "leyes ómnibus"), pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo. Además, el Tribunal Constitucional señala que estas leyes no están sujetas a las limitaciones procedimentales que son propias a los Presupuestos Generales del Estado; se trata en definitiva de leyes ordinarias cuya tramitación habrá de ajustarse a las reglas del procedimiento parlamentario.

Desde el inicio de la VIII Legislatura (2004-2008) el Gobierno no ha tramitado proyectos de ley de Acompañamiento como tales, decayendo así el uso de aprobar leyes de acompañamiento al mismo tiempo que se aprobaban Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, sí se ha recurrido recientemente a la técnica de empleo de "decretos-leyes ómnibus", que el Tribunal Constitucional, en STC 199/2015, de 24 de septiembre, ha declarado admisible, trasladando a este ámbito la doctrina expuesta sobre las Leyes de acompañamiento. En efecto, la referida Sentencia, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, señala que "también puede aceptarse la existencia de decretos-leyes tras*versales", pues "nada se opone en el texto constitucional a que un decreto-ley contenga medidas normativas de carácter heterogéneo, siempre que las mismas no afecten a las materias que le están constitucionalmente vedadas a dicho tipo de fuente". Claro está, su admisibilidad queda supeditada a que concurra el presupuesto habilitante que para esta figura normativa establece el art. 86.1 CE.

En cuanto se refiere a la consignación de los beneficios fiscales en la Ley de Presupuestos, un sector de la doctrina ha reclamado la aprobación de un auténtico presupuesto de gastos fiscales, es decir, la expresión detallada y sistemática de las minoraciones que afectan a los ingresos como consecuencia del reconocimiento de los múltiples beneficios fiscales establecidos en el ordenamiento, por entender que la exigencia constitucional de consignación de esos beneficios así lo requiere. En la práctica, esa exigencia se ha concretado en la presentación de una memoria en la que se explican y justifican los beneficios fiscales reconocidos en relación con cada uno de los tributos estatales. La citada memoria se ha presentado como documentación anexa al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado desde 1995, puesto que así lo establecía la disposición adicional 24ª de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995. En la actualidad el artículo 37 de la Ley General Presupuestaria ratifica esa exigencia y menciona la memoria de los beneficios fiscales como uno de los documentos que han de acompañar al Proyecto de Ley de Presupuestos.

Apartados 3 y 4. Fecha de presentación y prórroga de los Presupuestos Generales del Estado.

Antecedentes históricos.

La obligación de presentar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado con una antelación mínima encuentra un único precedente en nuestro Derecho histórico: el artículo 107 de la Constitución de 1931, que obligaba al Gobierno a presentar el proyecto en la primera quincena del mes de octubre de cada año. A su vez, la previsión de prórroga de los Presupuestos anteriores, en el supuesto de que los nuevos no hubiesen sido aprobados en plazo, cuenta con precedentes ya en la Constitución de 1876 (artículo 85), en la que se preveía la prórroga, del mismo modo que se previó en la Constitución de 1931 (artículo 107) y en la Ley Orgánica del Estado de 1967 (artículo 54).

La prórroga de los Presupuestos vigentes.

En ambos casos -obligación de presentar los Presupuestos con antelación mínima y previsión de prórroga-, la explicación de esos preceptos es obvia: en primer lugar, se trata de permitir que las Cámaras tengan tiempo suficiente para examinar y aprobar los Presupuestos, aun dentro de la premura con que ello ha de hacerse, a fin de asegurar que los nuevos Presupuestos estarán aprobados y entrarán en vigor el 1 de enero del ejercicio siguiente. Pero si, a pesar de todo, no ocurriese así -ya sea por el rechazo de los Presupuestos presentados, ya sea por imposibilidad de presentarlos y aprobarlos en plazo- es preciso arbitrar algún mecanismo que impida la paralización de la actividad estatal, a lo que responde la figura de la prórroga.

La experiencia vivida en la aplicación de estos preceptos muestra que se han dado ya las dos situaciones apuntadas como causa de entrada en vigor de la prórroga: la imposibilidad de la aprobación como consecuencia del calendario electoral y el rechazo de los Presupuestos presentados. En efecto, en 1982, 1989 y 2011 la celebración de elecciones generales impidió la presentación y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado por haberse hallado disueltas las Cámaras en fechas parcialmente coincidentes con las de tramitación del Proyecto de Ley. Por otra parte, en 1995 el Pleno del Congreso de los Diputados votó a favor de la devolución de los Presupuestos presentados por el Gobierno, de modo que una vez más se produjo la prórroga prevista en el artículo 134.4 de la Constitución.

En todos los supuestos mencionados, la prórroga vino acompañada de otros tantos Decretos Leyes sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera (Real Decreto-Ley 24/1982, de 29 de diciembre, Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de diciembre, Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre y Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre), que suponían un valor añadido sobre la prórroga automática prevista en la Constitución. En los cuatro casos, el Gobierno justificó la aprobación del Real Decreto-Ley en la insuficiencia de la previsión constitucional, puesto que la misma no resuelve ciertos problemas que la aprobación de los Reales Decretos-Leyes permitía resolver. Así ocurría, por ejemplo, con las retribuciones de los funcionarios o las pensiones de jubilación, que hubiesen permanecido congeladas hasta la aprobación de los nuevos Presupuestos de no haberse acordado un incremento inmediato, como hicieron los Reales Decretos-Leyes de 1989 y 1995. Lo mismo podría decirse de las autorizaciones para emitir Deuda Pública o prestar avales, lo que también fue objeto de modificación y actualización en los Reales Decretos-Leyes. Finalmente, en relación con el Real Decreto-Ley 20/2011, la necesidad de no prorrogar ciertas materias por las repercusiones que podrían tener en el déficit público y en la estabilidad presupuestaria, afectando así a los compromisos asumidos por España ante la UE en estos ámbitos.

En definitiva, la experiencia constatada hasta el momento indica que los Gobiernos afectados han considerado insuficiente la prórroga automática y han acudido por ello a instrumentos normativos que permitieran hacerla más operativa, por más que ello haya encontrado cierta contestación de la doctrina.

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Artículo 73

Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo de febrero a junio.

Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.

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