La democracia directa en suiza

LA DEMOCRACIA DIRECTA EN SUIZA

INTRODUCCIÓN

"El Soberano ha decidido". En esta frase, con la que se anuncian los resultados de los referéndum en Suiza, está resumido el espíritu que anima la democracia directa Suiza desde sus orígenes. Aunque el país dispone de instituciones representativas muy robustas, la soberanía popular se continúa ejerciendo en los periodos entre elecciones a través de la Iniciativa y el Referéndum.

Para los oponentes de la democracia directa, el exitoso ejemplo Suizo solo demuestra que esta democracia es posible en naciones pequeñas de tradición rural. Sin embargo, alcanzar el sistema de democracia semi-directa que gozan los ciudadanos Suizos no fue algo auto-evidente. De hecho, los mismos argumentos que esos oponentes lanzan contra la democracia directa fueron usados en los inicios del sistema Suizo.

En 1830, y basándose en las ideas de Franklin y Jefferson de ejercitar el máximo control posible de los ciudadanos sobre todas las decisiones políticas, surgió una gran coalición de movimientos de base y políticos a partir del sentimiento generalizado de insatisfacción con las instituciones de la democracia representativa. El objetivo de esta coalición era introducir elementos de participación directa en la política parlamentaria.

Este movimiento fue duramente contestado durante todo el siglo XIX. En 1890 muchos políticos en Suiza sostenían que los asuntos federales eran demasiado vastos y complicados para que los ciudadanos normales pudieran redactar leyes a través de la iniciativa popular. Algo antes, en los años 1840, los enemigos de la democracia directa en los cantones más populosos, como Zurich, argumentaron que podía ser una institución valida en pequeños cantones rurales como St. Gallen, pero que no era factible en los mas poblados. ¡Prácticamente el mismo argumento de los que ahora tratan de reducir la democracia directa a un particularismo rural de los Suizos!.

De hecho, si algo demuestra el caso Suizo no es que la democracia directa solo es posible en pequeñas naciones rurales, sino que la democracia directa es también posible en sociedades industriales complejas y altamente desarrolladas. Es muy ilustrativo que la mayoría de las criticas a la democracia directa que se hacen en todo el mundo fueron en su día utilizadas en Suiza para demostrar su imposibilidad.

Normalmente los políticos representativos se oponen a la democracia directa porque creen que supone un gobierno de las masas, donde nadie controlaría el impulso popular. La experiencia de Suiza demuestra todo lo contrario. El pueblo ha actuado en los últimos dos siglos como elemento de control de los políticos, impidiendo que embarcaran al pueblo Suizo en las aventuras totalitarias y guerreras que han arrasado Europa durante ese periodo.

La introducción de la democracia directa alteró de forma fundamental el funcionamiento del sistema político Suizo. El partido en el gobierno, aún contando con una mayoría de representantes en el parlamento, era sistemáticamente desafiado por los partidos en la oposición a través de la impugnación mediante referéndum de sus decisiones. La democracia directa hizo impracticable el sistema político basado en mayorías, por lo que los Suizos debieron imponer lo que se conoce como la "formula mágica": los principales partidos se integran en un gobierno que sistemáticamente reserva dos carteras ministeriales a cada partido. El sistema mayoritario dio lugar a un gobierno de consenso donde las decisiones gubernamentales son tomadas mediante el acuerdo de todos los partidos. Ocasionalmente un partido puede desafiar una decisión gubernamental a través de un referéndum, lo que actúa como válvula de escape del sistema consensual y permite a los partidos defender sus posiciones aún cuando sus representantes apoyan al gobierno de coalición.

El principal problema de la democracia directa es, como decía Oscar Wilde del socialismo, "que ocupa demasiadas tardes". Los ciudadanos se ven presionados para dedicar mas tiempo a mantenerse informados de los acontecimientos políticos y a formarse una opinión sobre asuntos sobre los que puede ser consultado en un referéndum. Sin embargo en muchos casos los ciudadanos deciden abstenerse y delegar su decisión en los que si participan.

Otra importante lección que nos ofrece el sistema Suizo es la neutralidad de las herramientas de la democracia directa. Aunque en el pasado estas herramientas eran utilizadas sobre todo por las fuerzas de izquierda en Suiza, y fueron éstas las que lucharon para implantarlas en el siglo XIX, los resultados de los referéndum no muestran un tonalidad político predominante. Actualmente, los colectivos que hacen mayor uso de la iniciativa popular en Suiza son los grupos de interés monotemáticos (ecologistas, pensionistas, etc.). Pero solo el 10% de las reformas legislativas propuestas son aprobadas por referéndum, y los resultados no pueden adscribirse mayoritariamente ni a la izquierda ni a la derecha.

De hecho, una importante lección del sistema Suizo es que la democracia directa no garantiza que las ideas "correctas" (ya sean de izquierda o derecha) sean vencedoras. Todo tipo de políticas pueden ser y han sido adoptadas por mecanismos de democracia directa. Quizá, como dice Gregory Fossedal (autor de un estupendo libro sobre la democracia en Suiza), la democracia directa obliga a los activistas políticos y a los "fanáticos monotematicos" como nosotros mismos a encarar algunas verdades: puede que algunas de nuestras ideas estén equivocadas. Aunque esa lección de humildad fuera la única ventaja de la democracia directa, ya haría que merezca la pena luchar por ella.

LOS MECANISMOS DE LA democracia DIRECTA EN SUIZA

Wolf Linder (1) distingue tres tipos de decisiones en Suiza en los cuales la participación de los ciudadanos es diferente:

* Asuntos constitucionales. Aquí los ciudadanos participan a través de iniciativas populares o a través del referéndum obligatorio en caso de cualquier reforma constitucional.
* Asuntos de importancia secundaria, que incluyen las leyes ordinarias. En este caso los ciudadanos deciden si quieren intervenir mediante la iniciativa legislativa o propugnando un referéndum para revocar una ley ya aprobada.
* Asuntos de menor importancia, referentes a regulaciones y ordenanzas gubernamentales. En estos asuntos no hay participación de los ciudadanos, que los delegan en el gobierno o el parlamento.

Aunque las herramientas de democracia directa son utilizadas consistentemente en Suiza para impulsar reformas legislativas, su mayor utilidad se ha mostrado en actuar como freno a los intentos por parte de las instituciones representativas de obtener mas poder. Mas del 25% de las propuestas de enmienda constitucional han sido rechazadas en referéndum, lo que hace del referéndum obligatorio un instrumento de "veto" popular.

En lo que se refiere a las leyes ordinarias, solo el 7% de todas las leyes propuestas han sido sometidas a referéndum revocatorio. Esto no implica que solo en esas leyes se ha intentado buscar el consenso, ya que para el 93% restante se tuvo que consultar con los agentes sociales para evitar que fueran desafiadas mediante referéndum. Es significativo que la mitad de ese porcentaje de leyes cuestionadas fueron revocadas por el referéndum subsiguiente, lo que demuestra la utilidad de este mecanismo para frenar leyes poco populares.

Aunque los gastos de algunas iniciativas federales han alcanzado los millones de euros, la mayoría disponen de presupuestos mucho más limitados. Además las iniciativas mas caras han servido también para aumentar la educación política de los ciudadanos sobre esos temas. Sin embargo, hay un debate en curso en Suiza sobre el excesivo poder de las organizaciones con mas fuerza económica para influir sobre los electores.

A pesar de todo, diversos estudios han concluido que el efecto de la propaganda es relativamente bajo en asuntos que conciernen directamente al votante y sobre los que éste ya tiene una opinión, como los temas de interés general, éticos, etc. El efecto propagandístico es mayor, sin embargo, en asuntos que no conoce directamente y que pueden apelar a su miedo a lo desconocido (política fiscal, biotecnología, etc.). Algunas iniciativas en Suiza, como la prohibición voluntaria de emitir propaganda electoral en los canales de televisión, intentan minimizar la influencia de los grupos económicamente más poderosos.

LA SOCIEDAD SUIZA

Es significativo que en una encuesta realizada por el sociólogo Norteamericano Carod Schmid, a la pregunta de cual era el principal motivo para sentirse orgullosos de ser ciudadanos de su país, los Suizos dieron como principal razón (entre el 70% de los encuestados) su satisfacción con el sistema político del país. Es difícil pensar en algún otro país europeo donde los ciudadanos escogieran esta respuesta como principal motivo para sentirse orgullosos. Esto demuestra que no es la peculiaridad de los Suizos lo que ha promovido la democracia directa en el país, sino justo lo contrario: la democracia directa ha modelado en gran medida la sociedad Suiza tal y como la conocemos ahora.

En diversas encuestas realizadas en Suiza es posible detectar un nivel alto de desconocimiento de los políticos, aún los mas importantes a nivel federal, por parte de los ciudadanos. Esto, sin embargo, es ampliamente compensado por el alto nivel de información de los Suizos sobre la situación política. Los Suizos no saben (no les interesa saber) apenas nada sobre sus políticos, pero si, y mucho, sobre política.

Por supuesto este nivel de información implica una mayor implicación en los asuntos públicos. El típico Suizo dedica, como media, entre un 50 y un 70% mas tiempo en actividades comunales que el europeo medio, y entre un 25 a 35% mas que un norteamericano. Las escuelas suizas están gestionadas en su mayor parte por los padres. Son estos, por ejemplo, los que contratan a los profesores. El nivel de lectura de los periódicos es solo superado por Noruega.

En cambio, la participación es relativamente baja en elecciones y referéndum. Desde el 30% en elecciones locales poco ruidosas al 70% en aquellas que crean controversia. Como media, votan en las elecciones un 30% menos de ciudadanos que en los países de su entorno inmediato. Esto se debe a dos factores, principalmente: por un lado la "formula mágica" del gobierno implica que los partidos más importantes estarán representados en él, en cualquier caso. Además la existencia de la iniciativa popular hace menos importante quien gobierne, ya que los ciudadanos siempre tienen opción a intervenir en los asuntos públicos cuando lo consideren necesario.

LOS POLITICOS EN SUIZA

Aunque no existe una limitación en el numero de mandatos que puede cubrir un representante, muy pocos políticos Suizos está mas de diez años en el parlamento, lo que es una proporción mucho más baja que en el resto de países europeos. Una causa importante de ésto es que el sueldo es relativamente bajo y el apoyo, en forma de recursos humanos a su disposición, es mínimo. Por otra parte, los beneficios de una carrera política en una democracia como la Suiza son mucho menores que en el resto de los países de Europa. Es muy común que mucha gente de los parlamentos cantonales e incluso el federal mantengan su trabajo habitual durante su mandato.

La apertura de las instituciones representativas en Suiza es mucho mayor que en el resto de países de Europa. Nada menos que un tercio de los miembros de la corte suprema no son abogados. El gasto habitual en las campañas electorales es muy bajo a pesar de que no hay un límite fijado a ese gasto y ni siquiera están obligados a hacerlo público. El candidato típico para el parlamento federal gasta entre diez y cincuenta mil euros, y gastar mas de esa cantidad levanta sospechas entre el electorado.

VENTAJAS DE LA democracia DIRECTA EN SUIZA

En las ultimas décadas se han realizado multitud de estudios para tratar de cuantificar los efectos de la democracia directa en Suiza. La Federación Suiza es un fantástico laboratorio para realizar este tipo de estudios, ya que el grado de democracia directa en los distintos cantones varia significativamente. Esto hace posible comparar distintos aspectos cuantitativos entre cantones cuya principal diferencia es el grado de democracia directa disponible. La mayoría de las referencias originales de estos estudios están disponibles en el excelente articulo de Frey y Stutzer "Direct Democracy: Designing a Living Constitution" (2).

Un estudio muy significativo fue realizado a principios de la década de los noventa en Suiza por Frey & Stutzer para cuantificar el grado de satisfacción de los ciudadanos con su propia vida y correlacionarlo con el nivel de democracia directa disponible en el cantón donde residían. Se demostró que existía una relación clara entre el grado de bienestar subjetivo y la extensión de los derechos de democracia directa.

En ese mismo estudio los autores demostraron que el mero acceso a esas libertades políticas influía sobre el grado de bienestar subjetivo, y no solo la mayor efectividad de la democracia directa. Para ello se utilizo a los extranjeros como grupo de control, ya que ellos se benefician de la efectividad de la democracia directa pero no pueden participar directamente en ella. Se demostró que el efecto positivo de los derechos de democracia directa es cerca de tres veces mayor para los ciudadanos que para los extranjeros residentes.

De la misma forma otro estudio demostró que en los cantones con mayores niveles de democracia directa los ciudadanos están de acuerdo mas a menudo con que no es correcto en ningún caso engañar en el pago de impuestos si se tiene la oportunidad. De la misma forma, la evasión de impuestos es mucho menor en aquellos cantones con mayores niveles de democracia directa.

Otro efecto favorable de la democracia directa es la mayor información de los ciudadanos sobre los asuntos políticos. Un estudio realizado en 1996 demostró que, como media, los ciudadanos que residen en jurisdicciones con un grado alto de democracia directa estaban objetivamente mejor informados sobre asuntos políticos. Se estimó que la diferencia en el grado de información objetiva entre los ciudadanos residentes en los cantones con menor y mayor grado de democracia directa era equivalente a la diferencia entre los ciudadanos con el nivel de educación obligatorio y los que han finalizado estudios universitarios, respectivamente.

Respecto a las ventajas de eficiencia de la democracia directa, un estudio realizado entre 1986 y 1997 en Suiza mostró que aquellos cantones con referéndum obligatorio cuando el nivel de gasto supera un cierto límite, tienen 7% menos gastos y 11% menos ingresos (obtenidos a través de los impuestos). En otro estudio de 1990 en grandes ciudades Suizas se muestra que las ciudades donde debe convocarse un referéndum cuando el nivel de deuda alcanza un cierto nivel tienen unos gastos e ingresos un 20% menor, y la deuda publica es un 30% menor que en los cantones sin este condicionante.

Se puede pensar que los menores niveles de gasto e ingresos podrían deberse al mayor poder de intereses bien organizados (es decir, las clases mas acomodadas) en estos cantones. Por lo tanto, la eficiencia en la gestión de los servicios públicos debe ser analizada independientemente. En otro estudio sobre recolección de basuras en ciudades Suizas se demuestra que este servicio es un 20% más efectivo en aquellas ciudades con mayores niveles de democracia directa. También la productividad (medida como el PIB cantonal per capita) es un 5% mayor en aquellos cantones con altos niveles de democracia directa.

Otro estudio cuantitativo relaciona la democracia directa con el nivel de descentralización. Para ello, es muy significativo comparar el nivel de centralización de dos federaciones como la Alemana y la Suiza. En 1950 el porcentaje de impuestos gestionados de forma centralizada era de alrededor del 60% en ambos países. Cuarenta y cinco años después, en 1995, el porcentaje de impuestos gestionados centralizadamente en Alemania es del 93%, frente al 47,4% en Suiza. Parece claro que la democracia directa actuó en Suiza como un instrumento para defender la autonomía de los cantones, y aún ampliarla.

LOS PROBLEMAS DE LA democracia DIRECTA EN SUIZA

Ninguna solución es perfecta, y el régimen de democracia directa en Suiza no puede ser una excepción. Las limitaciones de la democracia directa son discutidas y analizadas muy a menudo por los ciudadanos Suizos, precisamente para salvaguardar lo que ellos consideran como la institución más importante de su sistema político.

Una de las críticas más frecuentes a la democracia directa en Suiza es que demasiadas organizaciones tienen el poder de recolectar el numero de firmas suficiente para convocar un referéndum. Esto produce un efecto "freno" en la legislación que produce que las decisiones se tomen lentamente y que la innovación política se haya convertido en algo muy difícil. Además, los grupos mejor organizados tienen ventaja a la hora de convocar un referéndum, por lo que los intereses a largo plazo y los de los mas desfavorecidos no están tan representados como debieran. Los partidarios de la democracia directa aducen que con mayores controles en la financiación de las campañas o con su financiación por parte del estado estos intereses podrían ser también representados.

Otra crítica es que los mayores niveles de democracia en la esfera política no se ha traducido en un aumento similar en la esfera laboral o educativa. Wolf Linder (1) menciona tres grandes peligros para la democracia directa en Suiza:

* La excesiva influencia de los grupos más poderosos económicamente. Esto se vería agravado si se experimenta una profesionalizaron del marketing político similar a la que ocurre en los Estados Unidos.
* La extensión de las herramientas de democracia directa desde los ámbitos constitucional y legislativo a los niveles más bajos de la administración (presupuestarios, administrativos, etc.) puede agravar la falta de participación de los ciudadanos con un nivel económico más bajo. Al tratarse de temas más complejos, los votantes pueden ser manipulados mas fácilmente y las capas mas desfavorecidas participan menos.
* Por último, la perdida de soberanía que implica el proceso mundial de globalización dejará cada vez mas asuntos fuera del alcance político de los ciudadanos Suizos. Este peligro sería mucho más grave si Suiza se integra en el futuro en la Unión Europea, donde muchas decisiones se toman en Bruselas.

REFERENCIAS:

(1): Wolf Linder, The Case of Switzerland: Semi-Direct Democracy, ESF/SCSS Exploratory Workshop: "Beyond Representative Government", Nijmegen, Netherlands, 8-10 November 2001

(2): Bruno S. Frey and Alois Stutzer, Direct Democracy: Designing a Living Constitution, Institute for Empirical Research in Economics, University of Zurich, Working Paper Series No. 167, September 2003

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